科创飞地：高效对接城市创新资源
来源：《中国人才杂志》第10期      作者：倪凯 寰球人才交流中心主任      发布时间：2023-11-27 09:04:41

科创飞地，也称人才飞地、智力飞地，一般是指政府、园区、企业通过跨区域单独或合作建立离岸孵化器、众创空间、园区、研究中心或实验室等方式设立的科技创新资源共享平台。通常采用政府引导、市场运作的运营模式，高效对接平台所在城市的科创资源，打造面向国内外的产业政策展示的窗口、人才引进和产业招商的平台、科创产业培育发展的基地。科创飞地是飞地经济模式创新发展的重要类型，是欠发达城市对接中心先进城市人才、技术、项目的便利途径。

科创飞地的发展现状

科创飞地建设已成为区域创新合作的重要方式，北京、上海、粤港澳大湾区三大科创中心成为诸多城市设立科创飞地的首选地。多个城市在本省的省会城市或跨区域在长三角、大湾区、成渝地区、京津冀的核心城市创建了科创飞地，享受科创中心城市的科创效应红利，取得了阶段性的成效。

山东德州在临近北大、清华、中科院、中关村的核心位置，实体化打造5500平方米的德州（北京）协同创新中心。创新中心集人才引育、项目孵化、协同创新、宣传对接于一体，实行政府主导、市场主体、专业运营，构建“精准对接—评审入驻—飞地孵化—德州落地”全流程闭环体系，完善跨区域产才融合、科教融合、校地融合机制，“零距离”链接首都科创资源，“嵌入式”推进京德协同创新，走出一条人才链、教育链、产业链、创新链“四链”有机衔接、跨域融合的新路子。

浙江衢州探索由“单项飞地”向“双向飞地”转型的山海协作创新版，在杭州未来科技城、上海张江、北京、深圳等地建立衢州海创园、衢州生物医药孵化基地等科创飞地。台州采用市县联动的方式在上海、杭州两地设立了13个科创飞地，共引育在孵项目近百个，台州（上海）国际创新中心、温岭（杭州）智能制造创新中心、玉环（上海）科创人才飞地等飞地帮助台州更好地引进头部科创资源，抢占关键技术、产业集群未来布局制高点。

除省际飞地外，省会飞地也较为普遍。比如，湖北省黄石、黄冈、咸宁在省会武汉设立离岸科创园，坚持“研发在武汉、转化在本地，孵化在武汉、加速在本地”工作模式。科创飞地承担了研发试验中心、招商引智中心、资本对接中心、企业孵化中心、成果转化中心的职能。

大部分科创飞地导入了不少科创项目、高端智力资源、社会资本和管理经验，实现了“飞入地”与“飞出地”的合作共赢、利益共享的目的。但也有不少飞地的运转过程和产出实效不尽如人意，在付出了高额成本之后没有起到窗口和导流作用，使得主办和承托主体最终走上拼税收、拼场地、拼补贴的老路，这在客观上导致了“飞入地”与“飞出地”双输结局。

当前科创飞地建设存在的不足

当前科创飞地的建设存在一些问题，主要表现在顶层设计、运行模式以及工作机制等方面。

——定位不清、一哄而上。一些地方在建设科创飞地时，没有基于人才和产业发展需求认真分析目标定位、建设思路和推进步骤。只是觉得其他城市建了飞地我也不能落后，往往没有思考清楚为什么要建科创飞地——是帮助本地企业建立离岸研发中心，还是为了吸引更多的项目入驻并通过离岸孵化的方式引入到本地注册成立公司，以实现注册在本地、办公在飞地？或者是先建立联系纽带，将科创型企业导入到飞地平台，经孵化后落地到本体来产业化？因为基本定位不清晰，所以客观上导致后续的服务体系、对接交流与本体承载方的衔接机制等方面出现各种不同的问题，科创飞地的作用没有完全体现。

——盲目建设、贪大求全。一些城市在规划科创飞地时，没有从实际需求出发，无论是购置还是租赁商务楼宇，动辄在一线、二线城市的核心地段圈下数万平方米的运营面积。如此规模往往意味着巨额的资金投入，前期的装修和租赁费投入大，入住后每年银行利息、物业费、运营费等成本开支也很大。近几年因为疫情原因，地方政府的财政收入普遍比较紧张，如此大的支出给地方政府造成了巨大压力。由于各地都期望通过科创飞地这种模式集聚科创人才资源，对科创项目要求较高，客观上就导致优质科创项目集聚较少，科创飞地的场地空间容易出现长期大面积闲置。一旦出现这种情况，往往运营团队就会降低企业入驻门槛、加大政策优惠力度，这样不仅使自己沦为二房东，还导致了与其他城市的科创飞地产生恶性竞争，与设立科创飞地的初衷大相径庭。

——缺乏协调、相互竞争。除少数几个城市在科创飞地建设和协同方面有政府间的统筹和设计外，大部分地区的科创飞地都是通过政府平台公司或采用购买服务的方式委托第三方机构建立。由于政府层面没有明确的顶层设计，科创飞地双方在GDP统计、税收分配、土地资源、科技资源要素统筹配置上也存在利益冲突。入驻飞地的企业一般之前在“飞出地”所在的城市都注册有公司，但由于缺乏顶层设计和区域协作及合理分税机制，入驻飞地的企业要求在“飞入地”注册公司，且相应有在“飞入地”缴纳税收的指标。这不仅加重了企业的负担，而且会倒逼“飞入地”政府出台相应的财政奖补政策。一旦某个地方政府出台政策，其他城市也会出台更加优惠的政策，客观上加剧了内卷。

科创飞地要从所在城市导入人才、技术、项目和科技型企业等各种高端资源要素，而这些科创要素往往也是“飞出地”的稀缺资源，并不希望被“挖墙脚”。这种天然存在的利益冲突，将原本合作共赢、协同发展的美好愿望演变成了非良性竞争，不但没有形成增量，反而因为内耗而减少了存量。

科创飞地的发展趋势

随着科创飞地模式的不断发展，在目前特色化、专业化、体系化基础上将向集成化、市场化、网络化的方向演进。即飞地功能由单一功能向多种功能协同发展，飞地的建设由政府主导转向市场主导，由一个点突破向网络状布局演化。

——集成化趋势。未来科创飞地不只是单一的人才项目招引，而是要成为主体单位在飞地所在城市的展示中心、服务中心、交流中心、双创活动中心，集城市环境、产业展示、双创成就宣传、政策解读、园区入驻、人才申报、产业服务、商事服务等服务于一体，将普惠性公共服务和定制化高端服务办理延伸至飞地所在城市，为入驻企业、创业团队、有意向合作的专家技术人才打通企业对接、产业培育及线上办事的各项流程，满足飞地企业与主体单位之间的才企对接、政企互动、资源链接、产学研合作等服务需求。

——市场化趋势。目前的科创飞地主要由政府和政府的平台公司主导，在带来诸多成效的同时也产生了成本居高不下、资金投入效率不高以及活力不够等问题。下一阶段科创飞地将形成市场主导，政府多部门协作，社会组织、企业及专业机构多种力量协同参与的格局。在今后科创飞地的建设中，政府不再是运动员，而是裁判员。政府通过政策来培育引导，调动市场力量建设飞地，形成以企业和第三方机构为牵头、社会各方共同参与建设的格局。政府的财政支持更多地体现在奖励和补助上。比如鼓励企业在国内外重点城市建设飞地，集聚当地科技创新资源，实现人才引进、关键核心技术研究、科技成果转移转化、企业孵化并落到“飞入地”产业化的目标。政府根据相应的标准进行考核，并根据科创飞地的招才引智成果予以奖励。比如打造离岸孵化中心以吸引创业团队入驻，完全可以设在既有的孵化器和众创空间中，采用绩效奖励的模式给予运营机构房租补贴，同步给予创业团队享受建设主体单位的人才政策。

通过市场化手段低成本、高效率地集聚飞地科技创新资源，减轻财政压力，提升本地创新创业能力和活力，是科创飞地的发展方向。

——网络化趋势。一般一线城市的产业和人才往往集聚在不同的区域，随着科创飞地功能的提升，某一城市单一的飞地设置已难以满足要求，建设“1+N”模式的“服务中心+虚拟飞地+多点运作”的网络化科创飞地将成为新趋势。服务中心兼具服务和展示功能。虚拟飞地可选择与本地的产业、人才、项目相匹配的孵化器、高校、科研院所、产业园区、人才服务公司等作为飞地承载单位，通过线上线下的各种活动来保持联络和交流。多点运作是指依据本地的技术、项目、人才、产业需求采用少量基础工作经费加重金奖励的模式，建立与孵化器、众创空间、高校的技术转移中心、科研院所、社会人才服务机构和特色产业园区等单位的飞地联合协同机制，通过常态化合作方式向飞地建设主体输送产业化项目、技术、人才、创业团队，将飞地所在城市资源优势和建设主体的产业优势结合起来，将招才引智、招商引智、招企引税功能集成起来。

通过建设网络状科创飞地，能够更加全面、立体地承接飞地所在城市的科创资源，大力提升人才导入、技术转移、创新动能释放及产业溢出等方面飞入实效。

科创飞地是实现区域科创资源优势互补、资源共享的新探索。持续完善科创飞地的运营机制，架起人才、技术、项目团队在“飞出地”孵化与“飞入地”产业化联动发展的通道，是区域协同发展的重要路径。