“揭榜挂帅”制度如何更加成熟有效
来源：《中国人才》杂志2023年第5期      作者：韩婕       发布时间：2023-05-22 09:56:22

    “揭榜挂帅”制度是推进科技创新体制机制改革的进程中，一个十分重要的突破口，它立足产业发展实际，在回应现实需求、吸引集聚人才方面能够发挥很好的作用。严格来说，这项制度已不算新生事物，在许多地方都已经留下了实践探索的痕迹。

      然而，从个别地方的实践来看，“揭榜挂帅”的实施效果还不尽如人意，还存在一些不容忽视的问题。有的脱离现实，发榜没有直击本地发展痛点，揭榜之后没有解决实际问题；有的没有坚持到最终履榜，进行到中间便“戛然而止”，浪费了大量的人力物力……这些都会对“揭榜挂帅”制度实施产生一些不良影响。

纾困解难 从实践中发现问题

      “揭榜挂帅”制度面对的主体多，涉及的环节多，时间、资金等方面风险因素多。通过调研我们发现，各地在实施“揭榜挂帅”制度时所面临的问题与难点主要集中于以下几方面：

     ——部分主体参与热情不高，缺乏主动性。此次调研的城市中，有的虽然在支柱产业和战略性新兴产业方面发展较为迅速，但受地方产业基础和经济发展规模影响，仍以中小企业、配套企业为主导。此类企业在科技创新、研发经费等方面投入较少，关键核心技术需求不高，相应的活动档次规格较低。在组织发动上，尤其是基层层面，目前主要还是依靠各级组织、人社部门，其他相关主管单位的职能作用还未完全发挥，没有形成良好的联动、系统、叠加效应。

     ——工作流程和工作方式不够规范。对于不少地区而言，“揭榜挂帅”仍处在探索阶段，还未形成项目论证、需求揭榜、科研管理过程规范统一的标准。特别是在项目管理方面，基层反映“揭榜挂帅”和传统科研项目的核心区别尚未明确，在项目资金兑现、奖补政策方面难以准确把握。在工作方式上，缺乏相应的激励保障机制，联系服务专家人才不够紧密，跟踪人才项目落地力度有待加强。

     ——项目选取脱离现实需要。在“揭榜挂帅”中，项目可以“自上而下”进行顶层设计，也能“自下而上”进行公开征集。“自上而下”可能产生供需不匹配、多样性不足、经费投入大等问题，但是能够充分发挥产学研结合的优势，保证科技创新和研发符合国家和社会发展的总体方向。“自下而上”以需求导向为主，聚焦产业行业发展中的难点，能调动社会主体的积极性，营造积极向上的创新环境。但可能导致需求遴选难度大、难度过高或过低、相同课题重复发榜等问题。

     ——“单一揭榜”和“赛马并行”不好平衡。相对于传统的科研资助体系，“揭榜挂帅”在揭榜选择上给予评审者更大自由度，既可以是单一揭榜，也可以是多主体共同揭榜。“单一揭榜”更重视原始方案比拼，只对当前的最佳解决方案进行奖励和支持，资金资源支持更集中，因此更容易出成果。但也容易造成技术误判，扼杀技术创新萌芽。同时实施过程管控易流于形式，造成成果评审松懈、把关不严。而采用“赛马并行”，则要面临资源分散、资金浪费、优势项目无法快速成长的风险。

     ——容错机制尚不完善。“揭榜挂帅”所提倡的创新对技术的应用性和及时性要求较高，再加之经费投入较为集中，对科研成果的成功率要求也“水涨船高”。但在调研中发现，目前不少地方在建立科学的容错机制、风险防控机制等方面仍处于空白，揭榜后续的政策支持仍较为缺乏。在提升容错率的同时，如何控制项目实施过程中的失范行为，强化风险控制是实践中的一大挑战。同时揭榜失败所造成的财政损失如何通过国有资产审计，也是困扰相关部门的难点之一。

      这些问题涉及“揭榜挂帅”制度的关键环节，如果没有得到及时有效的解决，势必会阻碍其持续发挥出应有作用，长久来看，也不利于科技创新体制机制改革向纵深发展。

关键处突破 让制度更加行之有效

      正如“揭榜挂帅”制度所蕴含的结合实际、实事求是，坚持目标导向、问题导向的内在逻辑，各地针对自身实践中所遇到的问题，也积极思考破题的思路。

      江苏省苏州市苏州工业园区认为，关键核心技术的突破作为一种原始创新，本就是一项高风险的活动，不确定性很大，因此需要充足的资金投入。另外，揭榜方在前期需自行承担预研费用,资金压力和研发失败的沉没成本风险会影响其参与意愿。明确揭榜项目资金来源、优化资金支持环境对能否揭榜成功非常重要。因此建议以“利益共享、风险共担”为原则，建立资金多元投入机制。

       一方面，应该坚持攻关资金来源多元化原则，将项目方资金和政府财政资金相结合,要求项目方原则上不低于1:1配套，通过融资、寻求合作等方式，以财政资金撬动社会资金，做大资金总盘。

      另一方面，可以尝试突破“单一揭榜”和“赛马并行”二元机制，引入多主体协同攻关，以“利益共享、风险共担”为原则，整合各方资源，实现优势互补，形成统一攻坚主体。

      如此一来，有利于降低准入门槛、收紧成果验收环节，实现从入口竞争到出口竞争的良性循环。

      安徽省滁州市也建议，可以组建一个类似创新联合体的主体。例如，可以鼓励高校、科研院所与企业等揭榜方组建创新联合体，实行首席专家负责制，共同开展揭榜攻关，灵活运用平行竞争机制，确保科研成果的成功率。综合运用经费“包干制”“赛马制”“里程碑”考核等机制，发挥“揭榜挂帅”对现行科研管理机制的补充完善和创新示范作用。

      针对应该“自上而下”还是“自下而上”形成榜单的问题，苏州工业园区建议，可以探索以“产业需求、问题导向”为原则，建立项目多方来源机制。地方政府在牵头实施“揭榜挂帅”中，应该瞄准当地产业需求、突破创新瓶颈初衷，在不偏离国家战略性新兴产业发展方向、卡脖子技术难题重点攻关的基础上，以“自下而上”公开征集方式来确定揭榜项目，搭建共性技术需求征集库，常态化征集技术需求，最大程度调动各方参与揭榜挂帅的积极性，助力当地产业发展。

      以苏州工业园区的生物医药领域为例，可以尝试积极构建“企业/医院出题、高校立题、人才破题”的“揭榜挂帅”机制。高校或研究院所可与企业/附属医院共同探讨医药领域的“卡脖子”难题，同时将人才培养体系引入“揭榜挂帅”机制中。

      从项目立项到项目实施，成果动态验收机制都是重要环节。苏州工业园区认为，进一步完善“揭榜挂帅”制度，需要建立严格的成果验收机制。一方面，要严格审查揭榜成果与揭榜任务、揭榜方案之间的匹配与差异；另一方面，要结合产业发展实际、现实阻碍因素和项目研究进展酌情调整时间限制和任务要求，根据中期检查评估结果确定后续支持方式。

      为此，建议以“严格把关、过程调整”为原则，建立严格的成果验收机制。对项目进度正常、目标任务完成的，拨付后续资金，优秀项目可考虑追加支持经费；对项目进度滞后、目标任务未完成的，可暂缓拨款、中止项目并取消后续拨款。

      保护揭榜者的积极性，兜底保障力度也要持续加大。滁州市建议，可探索建立科学的容错机制、风险防控机制，实施“揭榜险”补偿机制，提高揭榜失败的风险抵抗能力，减少揭榜失败者的沉没成本，避免挫伤参与者的积极性。

多维度发力 朝着更成熟完善的方向

      在调研中，我们欣喜地了解到，各地除了在不断总结经验，将好的做法固化下来，以期早日实现“揭榜挂帅”全流程环节的持续优化之外，还正从多维度发力，营造有利于高效实施“揭榜挂帅”的人才发展环境、凝聚更多认可支持“揭榜挂帅”的共识力量。

     ——充分挖掘优秀项目。福建省三明市认为，要持续对接福建省引进人才服务中心，牵头面向各类高层次创业创新人才（团队）遴选一批有意向在基层落地的创新强、适用面广、成功率高、示范性好、紧扣现实的成熟项目。同时，要形成人才落地项目库和基层需求项目库，如收集重点产业企业、农业产业领域的人才需求，返乡大学生创新创业大赛中的优秀项目等，协调对接专家人才，并跟踪人才落地项目的对接情况。

     ——完善人才服务保障机制。三明市建议，应为人才创造更好的软硬件环境，在岗位晋升、工资福利、子女就学、住房保障等方面，开辟人才服务“绿色通道”，让人才实实在在享受到政策红利。特别是在人才创新创业方面，做好项目落地、土地流转、金融信贷、科技服务等关键环节的服务保障工作，确保各类人才安心发展事业。

     ——持续加强政策保障。可全面总结“揭榜挂帅”模式工作，提炼先进经验，推动各地结合实际，制定具体实施办法，不断提升“揭榜挂帅”模式制度化、规模化水平。加大经费投入，纳入各级财政预算，整合政策资金推动项目落地，增加资金保障，对专家人才提供技术指导给予一定补助，对创新创业企业给予资金支持，激励企业开展自主创新。

     ——激发企业创新活力。滁州市建议，在开展“揭榜挂帅”时，应联动本地人才计划、创新平台建设计划等，加深加固产业需求与人才引进的绑定关系，为延续合作夯实基础。建立人才、技术、项目、平台四位一体的“揭榜挂帅”模式，实现创新要素的优化配置。同时，搭好成果转化类“揭榜挂帅”擂台，深入挖掘高校、科研院所具有应用前景和产业化价值的科技成果，以更大的支持力度、更加完善的制度保障、更加市场化的方式，鼓励新型研发机构、企业等创新主体承担起转化责任。

     ——充分发挥驿站功能。三明市建议尝试以“互联网+人才”为“揭榜挂帅”中的人才服务转型升级注入新动能。具体而言，即充分发挥各地人才驿站功能优势，依托线上云平台，跨越空间、时间，实现隔着屏幕面对面对接、观看录播找项目，简化先到实地参观调研的过程，节省时间和花销，线上对接后再开展实地考察、对接洽谈、项目签约等，确保活动实效。